蔚來從‘重癥監護室’到現在，離不開合肥政府的支持。”蔚來汽車董事長、CEO李斌曾說，“2020年4月來自合肥政府的70億元投資，對蔚來來說是個轉折點。”

   李斌此言的背景是2021年4月29日，由蔚來與合肥市政府共同規劃的新橋智能電動汽車產業園正式開工建設，這意味著當時雙方的合作達到了一個新的高度。

   合肥抄底蔚來，是地方政府投資科創的知名案例，合肥不僅得到了豐厚的股權增值回報，還收獲了蔚來帶來的稅收、就業和產業鏈提升。

   這一案例讓地方政府投資科創直接躍出了私募和創投圈，進入更廣泛的公眾視野。實際上，除了出圈的合肥，經過10多年的快速發展，各級、各地的政府引導基金在資本市場的影響力越來越大。

   時間來到2023年，各地成立的引導基金已經動輒上千億。隨著扶持硬科技的政策方向越來越明晰、堅定，利用各類引導基金投資科創，成為各地助推產業升級和高質量發展的重要抓手。

   各地政府躬身入局，下場投科創、扶硬科技，已經成為無法忽視的經濟現象。但另一方面，如何保證投資決策科學，如何平衡好容錯和回報，也成為各方關注的焦點。

   無處不在的政府引導基金

   經過10多年的快速發展，目前各級、各地的政府引導基金在資本市場的存在感極強，幾乎無處不在。

   先看私募領域，根據執中、招商銀行等聯合發布的《2022年中國股權投資基金出資人解讀報告》，2015—2022年的8年間，機構LP的出資結構不斷變化，其中政策性資金（政府出資平臺、政府引導基金等）連續八年增長，到2018年開始成為第一大出資主體，并保持至報告發布時。（編者注：LP指有限合伙人,多數是資金提供方，與之對應GP指普通合伙人，一般是投資決策人）

   2022年度投中年度榜單顯示，VCPE機構榜單前20名中，國資背景投資機構達到12家。投中研究院總結稱：“在私募股權市場整體增長放緩的環境下，以國資背景投資機構為頭部的市場格局正在形成。”

   再看信息披露更完全的公開市場，在最近上市的公司股東中，通過天眼查APP向上穿透，可以發現引導基金頻頻出現。

   根據5月18日西山科技（688576.SH）發布的招股書，對公司的發起股東向上穿透，可發現蘇州市創新產業發展引導基金的身影。西山科技是我國手術動力裝置領域領軍企業之一。

   而就在前一天，即5月17日，根據產銷電動工具的普萊得(301353.SZ)在創業板的招股書，該公司股東中有經營政府產業引導基金的金華金投。

   除了在新近上市公司的股東名單里出現，在上市公司日常公告中，引導基金也常常露臉。

   同樣是5月17日，同興環保（003027.SZ）的股東公告，基于自身資金需求，擬減持公司股份。合肥市產業投資引導基金有限公司持有這個股東9.99%的股份。合肥市產業投資引導基金有限公司的實控人是合肥市國資委。

   除了這些個例，梳理公開市場宏觀數據，引導基金的強大存在感也很直觀。

   僅以上海科創集團為例，即可感知引導基金在科創板的能量之足，據其官方網站披露，截至2022年底，投資培育上市企業近200家，其中科創板上市企業88家，占科創板上市企業總數達17%。

   引導基金成硬科技重要抓手

   “硬科技沒辦法完全通過市場來解決，政府可以說是無處不在。”華東師范大學城市發展研究院院長曾剛對《中國經濟周刊》記者說，“就算是市場經濟十分發達的國家和地區，像美國和歐洲，很多硬科技，也是靠政府投資扶持。”

   “硬科技市場，更多時候是一種未來市場，不是當下市場，也不是現在已經存在的市場。”曾剛說。當下政府對硬科技的投資，更多是一種信任擔保。“現在市場都還沒建起來，因此很多金融機構對于新興領域是不敢投的，只能靠政府先通過投資建立市場，給市場做一個參照。不僅是在中國，在西方發達國家，都是一個套路。”

   曾剛介紹，目前發達國家對于硬科技的扶持主要包含兩個方面：一是直接的政府補貼。例如美國2022年通過的《2022年美國競爭法案》（America COMPETES Act of 2022），授權政府撥款近3000億美元用于半導體、汽車關鍵部件等行業的研發和補貼。二是給企業提供信任擔保，這主要是通過提前下訂單的方式來進行。“很多硬科技產業面臨風險高、回報周期長的問題。而政府最關鍵的就是能給企業一種信任擔保。這種支持有利于研發企業進行社會融資，同時也為商業貸款提供了一個比較好的條件。”

   動輒千億級的政府引導基金

   隨著決策層扶持硬科技的決心明晰，政府引導基金的投資方向也更清晰可見。

   根據清科研究中心2月16日發布的政府引導基金報告，2022年我國新設立的政府引導基金以產業類引導基金居多，共設立91只，占比75.8%，已認繳規模2112.27億元人民幣，占比75.1%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技術、生物醫藥等戰略性新興領域，推進地方產業升級。

   這也和整個創投圈的趨勢一致。

   投中研究院在總結2022年私募股權投資發展趨勢時稱：從產業細分賽道來看，中國互聯網產業發展紅利已走向尾聲，而隨著硬科技政策引導相關產業明確發展目標，先進制造、半導體、生物醫藥及新能源行業越來越被市場所關注。根據VCPE TOP100入榜機構數據顯示，硬科技類項目總投資金額超3100億元，投資項目數量超5000個，占比超75%。

   進入2023年后，各地助推科創、扶持硬科技動作頻頻，引導基金則是重要抓手。從北京、廣州、杭州再到西安、武漢、重慶，新成立的基金規模已經動輒上千億。

   追著項目跑的基金和地方政府創投團隊

   “現在是錢在追靠譜項目。”復旦大學經濟學院教授、長江經濟帶產業基金戰略與研究前總監蘭小歡對《中國經濟周刊》記者說，“現在國家扶持科創，科技型的初創公司融資應該是有史以來最容易的。但凡有技術儲備，比如芯片、人工智能、新能源等，現在都是風口，這些領域的好公司融資比以前要容易。”

   果殼CEO、未來光錐前沿科技基金創始合伙人姬十三近期與長三角地方政府創投團隊交流較多，對他們的勤奮和專業印象深刻。

   “合肥負責創投的團隊很多都有中科大背景，對項目判斷力很專業。他們對轄區內的項目了如指掌，極為勤奮，天天在看項目，去各地搶項目。”姬十三對《中國經濟周刊》記者說。

   據他透露，有來自長三角的政府創投團隊還在其他城市搶項目，“比如某個西部城市，高校資源多，但營商環境沒跟上，當地的項目就比較好搶”。

   姬十三還分享了在無錫討論項目的經歷，該項目在全國范圍內找與其產業鏈上下游配合默契的城市，最后選了無錫，無錫招商則直接把該項目推薦給錫創投，后者很快給出投資判斷。“他們出具的投資報告很專業。跟當地產業鏈能配合的好項目，當地的錢就投完了，外面的財務投資人可能根本不知道。”

   蘭小歡也談到政府創投團隊的學習和進化能力。“現在一般大一點的引導基金都兩條腿走路，還保持做母基金的業務，對很多項目都是直投。”蘭小歡說，“以前他們做母基金，主要是因為不了解這個行業，干了幾年之后，發現市場化的基金其實除了收一道手續費以后，幫助也沒有預想的多，還不如直接就投了，對吧？政府創投團隊本身各方面的知識能力儲備都跟上了。”

   據粵開證券總結，從2002年開始到現在，我國引導基金的發展基本經歷了三個階段，分別是2002年至2007年的初步探索階段，2008年至2016年的規范發展階段，2017年到現在存量精耕細作階段。

   與粵開證券觀點類似，清科研究中心也認為，政府引導基金已經步入規范發展階段，存量優化與精耕細作成為主題。

   不過，也并不是所有人都完全認同各地政府躬身入局、下場投科創的做法。

   中國國土經濟學會理事長肖金成認為，政府應該著力營造公平透明便捷、更有吸引力的投資環境，重點不應放在親自下場投資上。

   他認為，政府可以鼓勵創新、可以給予扶持和獎勵，但還是要以企業、市場為主體，因為企業是生產第一線。科技創新有自身的規律，前提要有科研人才，僅僅有錢是不夠的，而且資金有機會成本，比如拿發展教育和社會保障的錢搞科創項目，是不可取的。財政經費用在一個地方，可能另一個地方投入減少，就形成了新的短板。應該評估自身條件，避免一哄而起，否則很可能造成資源浪費，也不一定有很好的效果。

   “既然有兩條腿走路，為什么只用一條腿？我覺得產業的發展是用30年完成，還是10年就完成，完全不同。我看到的事實上政府參與會加速這個過程。” 蘭小歡說，“當然，發展快可能會帶來各種各樣的后果，但是我覺得發展速度本身非常重要，時間點也很重要。”

   中西部區縣級基金受矚目

   清科研究中心對2022年新設立的政府基金進行盤點，這一年我國沒有設立新的國家級政府引導基金，省級、地市級和區縣級政府引導基金數量占比分別為 15%、38%和47%，已認繳規模占比分別為34%、46%和20%。

   區縣級政府引導基金2022年新設立56只，同比增加9.8%；已認繳規模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，新設立的區縣級政府引導基金“小而專”，多以直接投資模式瞄準區域優勢產業開展招商引資。另外，2022年約51.8%的區縣級政府引導基金由中西部地區新增設立，較2021年增加14.5個百分點。

   肖金成提示，中西部扶持戰略性新興產業的方式不能照搬東部沿海地區。首先，戰略性新興產業的發展壯大也有自身的規律，需要有大的投入，以及本地有無或能否吸引有實力的企業。其次，應該根據自身的資源稟賦選擇適合自己的產業，發展有優勢、有條件、有潛力的產業和項目。“東部沿海地區效果好的，中西部不一定效果好；大城市有成效的，中小城市不一定有成效。這里有一個梯次、梯度的問題。”

   對于中西部城市扶持戰略性新興產業壯大，曾剛給出兩點建議：

   首先，中西部城市可以通過合作的方式實現硬科技扶持。“有錢一起賺，風險一起擔。把政府引導基金的高門檻障礙破解。現在各地都在搞都市圈，硬科技方面為什么不可以建立一種聯合投資基金類型的機制來做？中西部城市也可以學習G60科創走廊的模式，解決地方政府財力小、設立基金門檻高的困境。”

   其次，目前對中西部地區的扶持還需轉型升級。“對中西部的扶持同樣也要往高水平方向走。”

   曾剛認為，對中西部的扶持不宜再停留在建設基礎設施階段，“很多地方其實房子、公路、醫院都建得不錯了，為什么不能把這些錢放在創新研發上？”

   他以德國為例介紹：“德國很多‘小巨人企業’并不是來自發達地區，而是來自經濟落后地區。這是因為德國給予了這些地區專項資金投入到高科技領域。”

   在曾剛看來，中國可以借鑒德國的經驗，在對中西部的扶持中，進一步激發內生動力來創造中西部地區的新動能。“授人以魚不如授人以漁，支持中西部也要與時俱進，不僅是修房子修路，把重點放在人才培養使用，包括創新能力研發上，這是不是更好一些？”

   如何平衡好容錯和回報

   曾剛介紹，為了保證公平和決策的科學性，目前各地政府的做法主要有兩種：一種是緊跟國家頂層設計走。“工信部、科技部和一些部委會給出重點發展方向，類似一個目錄。地方政府根據這個‘目錄’，框定重大的投資發展方向，然后在這個大的方向里尋找符合條件的企業。”另一種則主要通過委派一些第三方機構進行市場調研。“這種方式下，政府沒有直接和企業掛鉤，而是通過委托第三方，從決策層面來講是比較公平的，而且也很有針對性。”

   曾剛舉例，上海在這方面就比較有經驗，當地也有許多高水平的咨詢機構提供非常優質的調研報告。

   “硬科技的發展不僅需要的錢多，風險還很高。高科技領域失敗是一個很平常的事，成功其實才是小概率事件。”曾剛直言，政府引導基金還需要一定的容錯機制。“很多有實力的公司，就是由于容錯機制不健全，很多東西不敢做出來。容錯機制不健全，大家就只想著賺錢，不敢去碰高風險，這就使得我們在創新方面總是遇到困難，‘卡脖子’問題就變得很嚴重。”

   蘭小歡也持同樣觀點，“投資決策有效和保證能賺到錢是不一樣的，不能完全用財務投資機構的視角來考慮這件事。運管基金的政府機構肯定不愿意虧錢，但可能要算大賬”。他提醒說，引導基金的回報與純財務投資風險基金不同，不一定非得是基金本身的退出和幾十倍的回報。為本地培養人才、提升本地產業環境和產業升級,都需要先進企業的落地。“對很多地方政府來講，企業來了，日后稅收、就業、對產業的帶動都是回報。地方政府要算大賬，考慮更廣義的回報，而不是單純看投資占的股權最后能賺多少錢。”

   而無論是曾剛還是蘭小歡，都強調了政府創投要在決策流程上保證公平公正。

   曾剛表示，目前包括政府引導基金在內的投資決策中，人們都過于關注投資結果本身，以結果導向為準，而忽略了過程的公平公正。

   他同時強調，要發揮咨詢機構的力量。“要有一批能夠提供更高質量的、更專業的咨詢服務的咨詢機構，幫助政府分擔工作壓力和風險。”

   當然，在曾剛看來，加強區域合作也很有必要。他直言：“我覺得現在最大的一個問題就是在科技投資上面，各個地方保密太過。就比如上海跟江蘇保密、江蘇跟浙江保密，北京跟上海保密，干什么東西一定不能讓別人知道，甚至還要互相挖墻腳。這就導致了低水平的重復投資，又花錢又沒效果。”曾剛建議，可以在更大范圍內實現跨越行政邊界的政府引導基金，集中力量辦大事。“各地可以拿錢參股對吧？錢放在一起用，效率更高，風險也會降下來。”